Доклад на международном семинаре «Законодательство и жесты доброй воли». Москва, апрель 2001 г.

Предметом моего доклада является новый российский закон о реституции в его новой редакции. Напомню вкратце последовательность событий, предшествовавших принятию новой редакции закона.

Как известно, Конституционный Суд РФ в период с апреля 1998 года по июль 1999 года осуществил, в соответствии с президентским запросом, проверку конституционности положений отдельных статей прежней редакции закона, а также закона в целом по порядку его принятия палатами Федерального Собрания (последний аспект выходит за рамки моего доклада).

Президентский запрос, как известно, основывался на фундаментальном положении Конституции Российской Федерации, которое устанавливает, что международные договора Российской Федерации являются частью ее правовой системы, и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним российским законном, то применяются правила международного договора.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев в открытом заседании президентский запрос, принял 20 июля 1999 года постановление по делу о проверке конституционности закона (далее "Постановление КС"). В соответствии с Постановлением, КС Министерство культуры Российской Федерации, как уполномоченный федеральный орган по реализации закона (далее "Законоприменитель") внес соответствующие поправки, изменения и дополнения к закону. Внесенные в текст закона поправки, изменения и дополнения были приняты Федеральным Собранием Российской Федерации (далее "Законодатель") отдельным федеральным законом № 70 - ФЗ от 25 мая 2000 г.

Предлагаемый Вашему вниманию доклад сделан под углом зрения соответствия внесенных в новую редакцию закона поправок, изменений и дополнений соответствующим положениям Постановления КС концептуального характера. С учетом жесткого регламента конференции я собираюсь остановиться на самых узловых моментах, связанных с практической реализацией нового закона. Новая редакция закона продолжает оставаться сложной для понимания и вызывает целый ряд вопросов, как у специалистов, так и у иностранных субъектов права, чьи имущественные интересы напрямую затрагивает новый российский закон. Эти вопросы вполне уместны, если учесть, что развернутый правовой комментарий законодателя к собственному закону по-прежнему отсутствует.

Переходя к анализу положений некоторых статей новой редакции закона, хотел бы отметить, что Постановление КС носило неполный и не до конца последовательный характер. Связано это как с особенностями регламента деятельности Конституционного Суда, так и с характером самого президентского запроса, который также носил неполный и непоследовательный характер. В рамках своего регламента Конституционный Суд вынес свое заключение относительно конституционности только отдельных статей закона и только в контексте президентского запроса, а не закона в целом, во взаимосвязи всех его составляющих элементов. Следует отметить, что закон в своей прежней редакции представлял собой концептуально цельный документ, в котором все его элементы были взаимосвязаны и подчинены единой концептуальной идее. Законодатель внес целый ряд поправок и дополнений, в том числе концептуального характера, в те статьи закона, которые оспаривались в Постановлении КС, оставив в прежней редакции целый ряд других статей закона, которые в нем не оспаривались. Законодатель по соображением как идеологическим, так и практическим, не собирался менять концептуально принятый с такими муками закон. В практическом смысле это означало бы принятие нового закона, что в реальных условиях российского парламентаризма могло бы занять, в лучшем случае, еще два года. В результате в новой редакции закона сохранился целый пласт или субстрат старого закона. Получился некий симбиоз или гибрид, не свободный от внутренних противоречий и парадоксов.

Закон проводит четкую демаркационную линию между собственностью бывших неприятельских государств, т.е. Германии и ее бывших военных союзников, и собственностью государств, входивших в антигитлеровский блок - в законе они обозначены, как "заинтересованные" государства. Закон можно условно разбить на 3 блока. Самым важным в концептуальном смысле является блок закона, в котором определяется предмет закона. Это статьи 2, 3, 4 , 5 и 6. В Постановлении КС концептуальному переосмыслению этих статей закона было уделено приоритетное место. Вердикт Конституционного Суда по предмету закона вкратце можно свести к следующему постулату: достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью России, за исключениями, предусмотренными статьями 7 и 8 закона, могут быть только те перемещенные культурные ценности, которые являлись законной собственностью бывших неприятельских государств, которые были ввезены на территорию Союза ССР с территории Германии и ее бывших военных союзников в осуществление его права на компенсаторную реституции, т.е. в соответствии с приказами военного командования Советской Армии, Советской военной администрации в Германии, распоряжениями других компетентных органов Союза ССР, и только в тот период времени, в течение которого указанные компетентные органы обладали соответствующими полномочиями.

з Постановления КС следует, что не могли и не могут стать достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью России культурные ценности, хотя и перемещенные с территории бывших неприятельских государств, но являвшиеся собственностью заинтересованных государств, пострадавших от немецкой оккупации, а также ценности не установленной государственной и правовой принадлежности ("бесхозяйные вещи", в терминологии закона). Эти категории ценностей по своей природе не могли стать объектом "компенсаторной реституции", т.е. использоваться в качестве компенсации ущерба, нанесенного культурному достоянию России немецкой оккупацией. Именно в порядке "компенсаторной реституции", этого краеугольного камня закона, Российская Федерация не могла приобрести право собственности на перемещенные культурные ценности указанных двух категорий.

В новой редакции статьи 6 закона, право собственности Российской Федерации распространяется исключительно на категорию перемещенных культурных ценностей, являвшихся, с точки зрения их бывшей государственной принадлежности, собственностью бывших неприятельских государств.

Парадоксальной стороной внесенных поправок и дополнений в первый блок закона явилось полное выпадение из текста закона категории перемещенных культурных ценностей не установленной государственной и правовой принадлежности. Между тем, это совершенно реальная и достаточно значительная часть трофейного музейного фонда, о чем хорошо известно всем музейным хранителям. Последствия исчезновения этой категории трофейных ценностей станут ощутимыми при анализе других статей закона.

Из логики статьи 6 следует, что обозначенные в статье 8 закона категории перемещенных культурных ценностей, в отношении которых как бывшие неприятельские, так и заинтересованные государства, могут в рамках закона заявить реституционные претензии России, являются собственностью с неопределенным правовым статусом. Правовой статус указанной категории перемещенных культурных ценностей будет определен только после целого ряда процедур, предписанных законом. Прежде всего, заинтересованные иностранные субъекты должны получить реальную и объективную возможность узнать о наличии своих утраченных ценностей в российском государственном владении. В этих целях законоприменитель, т.е. Минкультуры России, должно завершить каталогизацию, искусствоведческую и правовую атрибуцию всего массива перемещенных культурных ценностей и опубликовать сведения о них в утвержденном Правительством РФ источнике информации. С момента публикации начинается установленный законом 18-ти месячный срок заявления заинтересованными иностранными субъектами реституционных претензий или подачи исковых заявлений в отношении точно обозначенных культурных ценностей.

Из логики закона также следует, что утверждение права России в отношении точно обозначенных культурных ценностей должно происходить в доказательном порядке на основе соответствующих документов, доказывающих правомочность вывоза указанной культурной ценности в порядке "компенсаторной реституции". Только на основе мотивированного решения полномочного федерального органа по данной конкретной реституционной претензии данная культурная ценность может стать достоянием и федеральной собственностью Российской Федерации.

Вопрос о правовом статусе перемещенных культурных ценностей является не надуманным, а весьма актуальным вопросом, так как имеет принципиальное значение для иностранных субъектов, претендующих на возврат своей собственности из российского государственного владения. Логика прежней редакции закона предполагала некий, уже состоявшийся единовременный акт перехода в федеральную собственность всего массива перемещенных культурных ценностей. Конституционный Суд в своем постановлении, как уже отмечалось, признал неконституционным положения прежней редакции закона, объявлявшие федеральной собственностью все культурные ценности трофейного происхождения. Но сохранившийся в новой редакции закона правовой пласт или субстрат прежней редакции закона, как мы это увидим при анализе статьи 18, фактически трактует их, как федеральную собственность России. В сохраненных в прежней редакции статьях 12 и 20 он присутствует, кроме того, текстуально.

Второй блок касается собственности бывших неприятельских государств. Они получают право заявить реституционные претензии России только в отношении категории собственности, подпадающей под определение подпунктов 2 и 3 статьи 8 (собственность благотворительных и религиозных организаций, активных борцов с режимом и жертв нацизма), в порядке и на условиях, определенных статьями 10, 16 и 18 закона. Для того, чтобы заявить эти реституционные претензии бывшее неприятельское государство должно принять специальное законодательство по возврату   утраченных   в результате войны российских   культурных     ценностей  , которые находятся или в будущем могут находиться на его территории. Такая претензия может быть заявлена в любое время, но не позднее 18 месяцев с момента опубликования российской стороной сведений об этих ценностях.

В новую редакцию статьи 10 закона (пункт 2) внесено, в соответствии с Постановлением КС, важное положение, касающееся права физических и юридических лиц бывших неприятельских государств истребовать принадлежащие им ценности в судебном порядке, я цитирую далее, "… в сроки, определенные законодательством Российской Федерации". Оно сформулировано, как некая уступка законодателя, хотя в действительности, как подчеркивалось в Постановлении КС, это право гарантировано Конституцией Российской Федерации. Установленный российским законодательством срок исковой давности равен 3 годам, что объективно дает физическим и юридическим лицам бывших неприятельских государств больше времени для истребования своих ценностей в судебном порядке.

В новой редакции закона не обозначена еще одна категория собственников из бывших неприятельских государств, упомянутых в Постановлении Конституционного Суда. В нем говорилось, что, я цитирую, "… равным образом не могут быть лишены права на судебную защиту и собственники в бывших неприятельских государствах тех находящихся на территории Российской Федерации перемещенных культурных ценностей, которые не могли быть объектом компенсаторной реституции на основе Мирных договоров 1947 года и других актов, принятых в порядке осуществления прав и верховенства оккупационных властей в Германии". К этой категории относятся лица, которые не были военными преступниками, но чья собственность в силу тех или иных обстоятельств была конфискована и перемещена в Союз ССР.

Перемещенные культурные ценности указанной категории, не истребованные в сроки, на условиях и в порядке, предписанном законом, переходят в федеральную собственность России. Заключительный параграф статьи 10 содержит совершенно парадоксальное положение: законодатель не лишает права собственников, указанных в подпункте 3 статьи 8 закона, т.е. жертв нацизма, я цитирую, "… требовать компенсации причиненного им ущерба в соответствии с действующим законодательством бывшего неприятельского государства".

Комментировать процитированное положение статьи 10 закона трудно. Замечу только, что оно явно противоречит принятым в последние годы международным обязательствам России, касающимся собственности жертв "Холокоста", прежде всего в контексте создания благоприятного национального правового режима по приоритетному возврату культурных ценностей указанной категории.

Реституционные претензии бывших неприятельских государств, заявленные в сроки, на условиях и в порядке, предписанном законом, рассматриваются полномочным федеральным органом и созданным под его эгидой Межведомственным Советом, который выносит по ним мотивированные решения. Если реституционная претензия подлежит удовлетворению, то полномочный федеральный орган готовит проект соответствующего постановления Правительства РФ. Одновременно полномочный федеральный орган определяет, на основе утвержденных Правительством РФ критериев, относится ли предмет реституционной претензии к культурным ценностям, имеющим уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение. Если предмет реституционной претензии не отвечает этим критериям, то дело ограничивается постановлением Правительства РФ. В противном случае, в соответствии с нормами статьи 18, передача предмета претензии осуществляется на основе федерального закона, принимаемого Государственной Думой по представлению Правительства РФ.

Третий блок трактует собственность заинтересованных государств, их физических и юридических лиц. Он включает в себя подпункт 1 статьи 8 (под определение которого подпадают, я цитирую, "… культурные ценности заинтересованных государств, насильственно изъятые и незаконно вывезенные с их территорий бывшими неприятельскими государствами"), статьи 9, 16 и 18. Внесенные законодателем поправки и дополнения в текст статьи 9 закона, которая определяет порядок и условия истребования этой категории перемещенных культурных ценностей из российского государственного владения, формально не превращают ее в федеральную собственность России. Но сохранившийся в новой редакции закона правовой пласт иди субстрат его прежней редакции фактически трактует ее, как федеральную собственность.

Прежде всего, сохранилась без изменений процедура истребования заинтересованными государствами, их физическими и юридическими лицами, принадлежащих им ценностей из российского государственного владения (справедливости ради следует отметить, что она не оспаривалась ни в президентском запросе, ни в Постановлении КС). Как и ранее, от заинтересованного государства требуется подтверждение того, что оно не получало т.н. "паушального возмещения" от Германии за культурные ценности, являющиеся предметом реституционной претензии. Регламент конференции не позволяет мне более детально остановиться на этом требовании закона. Замечу только, что вопросы послевоенного урегулирования между Германией и государствами Европы, пострадавшими от нацистской оккупации, являются проблемами, которые касаются исключительно этих стран, но никак не России.

Законодатель обогатил статью 9 закона новым содержанием - "Положением о специальном фонде (реестре) культурных ценностей, предназначенных для обмена на культурные ценности Российской Федерации, разграбленные бывшими неприятельскими государствами в период Второй мировой войны и находящимися на территории государства, не востребовавшего свои культурные ценности". Это положение, уже утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г., является концептуально новым и весьма спорным, на мой взгляд, элементом новой редакции закона.

Прежде всего, оно явно противоречит положению Постановления КС, в соответствии с которым культурные ценности, являвшиеся собственностью заинтересованных государств, не могут быть обращены в федеральную собственность России и использоваться в качестве компенсации за ущерб, нанесенный культурному достоянию России государством-агрессором. Декларируемый в утвержденном Правительством РФ положении об этом фонде "особый правовой статус" включенных в него ценностей - не более чем камуфляж. Обменивать вещные ценности, то есть осуществлять полные права по их владению и распоряжению, можно лишь в отноршении таких вещных ценностей, которые являются твоей собственностью.

Кроме того, положение статьи 9 закона о создании специального обменного фонда не выдерживает никакой критики с точки зрения нормальной логики. Правовой комментарий к закону отсутствует, что с полным правом позволяет мне сделать этот вывод. Попробуем представить себе, какие категории перемещенных культурных ценностей законодатель предполагает включить в этот обменный фонд.

Законодатель, как можно сделать вывод, еще до окончательного рассмотрения реституционных претензий, как во внесудебном, так и в судебном порядке, a priori исходит из того, что заинтересованные государства и их субъекты не смогут или не захотят истребовать свои утраченные ценности в сроки, в том числе в порядке и на условиях, установленных российским законом. После истечения 18-ти месячного срока заявления реституционных претензий и дополнительного 18-ти месячного срока подачи исковых заявлений в судах РФ для физических и юридических лиц заинтересованных государств, российское государство, таким образом, получает право включить все, не востребованные этими заинтересованными государствами и их субъектами ценности, в этот специальный обменный фонд.

Не востребованными в данном контексте, как можно полагать, могут также оказаться категории перемещенных культурных ценностей, реституционные претензии в отношении которых были по тем или иным основаниям отклонены российской стороной (доказанный "паушальный" характер послевоенного урегулирования с Германией, не предоставление "не менее благоприятных правовых условий" и т.д.).

Предметом обмена, как следует из содержания пункта 3 статьи 9 закона, станут совершенно конкретные предметы культуры, принадлежащие совершенно конкретным заинтересованным государствам и их субъектам. Законодатель совершенно серьезно исходит из того, что эти заинтересованные государства без всяких возражений откажутся от дальнейших реституционных претензий, и с готовностью пойдут на предложенный российской стороной вариант обмена.

Рассмотрим, в этой связи, также тезис о культурных ценностях Российской Федерации, разграбленных бывшими неприятельскими государствами в период Второй мировой войны и находящихся на территории государства, не востребовавшего свои культурные ценности. Отметим, как резко меняется модальность формулировок статьи 9. В пункте 2 статьи 9 заинтересованному государству вначале выдвигается требование создания не менее благоприятных правовых условий для возврата той части разграбленных бывшими неприятельскими государствами культурных ценностей Российской Федерации, которые находятся или могут оказаться в будущем на территории указанного заинтересованного государства. В пункте 3 статьи 9, содержащем положение о специальном обменном фонде, речь уже идет только о культурных ценностях Российской Федерации, находящихся на территории данного заинтересованного государства.

Законодатель, как можно предположить, рассчитывает на то, что к моменту создания специального обменного фонда (реестра) российской стороне станет достоверно известно о нахождении утраченных российских ценностей на территории конкретных заинтересованных государств. Совершенно непонятно, на чем базируется этот расчет, если учесть, что выпуск сводного каталога российских утрат еще далек от завершения и носит он безадресный характер. Может быть российский законодатель рассчитывает таким образом стимулировать заинтересованные государства к более энергичным поискам   утраченных   российских   культурных     ценностей  ? Если это так, то вряд ли это вызовет энтузиазм этих государств.

Положение пункта 3 статьи 9, кроме того, находится в явном противоречии с положениями статьи 14 закона. В соответствии с ней Российская Федерация полагает безусловными свои права на российские ценности, утраченные в результате Второй мировой войны, и предполагает их возврат в рамках международного сотрудничества, как с бывшими Союзными Державами, так и с заинтересованными государствами. Для достижения этих целей Российская Федерация предполагает заключать международные договора с заинтересованными государствами в порядке, предусмотренном в статье 22 закона.

Никто не оспаривает право России добиваться безусловного соблюдения принципа взаимности в вопросах возвращения культурных ценностей. Но если российскому законодателю достоверно известно о нахождении утраченных российских ценностей на территории конкретного заинтересованного государства, в отношении которых у России имеются безусловные права на их возврат, то логично было сразу предъявить данному государству реституционную претензию в соответствии с существующими нормами международного права и добиваться безусловного возврата своих утраченных ценностей. В случае, если у данного заинтересованного государства имеется встречная реституционная претензия к России, то в международном договоре или соглашении с данным заинтересованным государством можно было бы предусмотреть их возврат на взаимной основе. Международное сотрудничество такого рода на взаимной основе гораздо продуктивнее идеи обменного фонда в предлагаемом законодателем контексте.

Законодателем в контексте положения пункта 3 статьи 9 закона предусмотрена совершенно парадоксальная ситуация: заинтересованное государство, зная о нахождении своих   культурных     ценностей   в российском государственном владении, тем не менее совершенно добровольно отказывается от своих законных реституционных прав, приступает к поиску   утраченных   российских ценностей на своей территории, о местонахождении которых российской стороне не известно и в отношении которых Российская Федерация до сих пор не выдвигала реституционных претензий, после чего с готовностью вступает в переговоры об обмене обнаруженных российских   ценностей   на свои   утраченные     культурные     ценности , уже попавшие в некий обменный фонд и ставшие собственностью России.

При этом законодатель, как уже указывалось, исходит из совершенно невероятного предположения, что такие ценности непременно будут найдены. А если такие ценности не удастся обнаружить? Позволю себе предположить, что в этом случае предметом такого обмена по расчету законодателя станет указанная в статье 15 закона категория российских ценностей, находящихся за пределами Российской федерации и в отношении которых Российская Федерация не выдвигала реституционных претензий. Законодатель нигде не раскрывает этого понятия, но совершенно очевидно, что к этой категории могут быть отнесены любые культурные ценности российского происхождения, попавшие за пределы Российской Федерации не в результате Второй мировой войны и ее последствий, а в силу самых различных обстоятельств, в том числе совершенно законным путем. Вероятность того, что заинтересованное государство с готовностью пойдет на обмен такого рода представляется весьма проблематичной.

Правовоой комментарий к закону, как уже указывалось, отсутствует, поэтому можно также предположить, что законодатель имеет в виду оставшиеся после истечения сроков заявления реституционных претензий и исковой давности предметы культуры неизвестного и не установленного происхождения, не опознанные и, соответственно, не востребованные заинтересованными государствами, их физическими и юридическими лицами. Если это так, то исходя из логики пункта 3 статьи 9 закона указанная категория также не может быть включена в обменный фонд, так как неизвестно государство, которому принадлежали эти ценности и которое может быть участником такого обмена. В составе ценностей неизвестного и не установлеенного происхождения с большой долей вероятности могут находиться утраченные ценности жертв "Холокоста", законных наследников или правопреемников которых еще предстоит обнаружить. Получается, что эта категории перемещенных культурных ценностей вообще выпадает из сферы правового регулирования закона.

Предлагаемый российским законодателем способ решения реституционных проблем с заинтересованными государствами не имеет аналогов в послевоенной Европе. Что же касается нахождения в государственном владении страны перемещенных в результате Второй мировой войны не идентифицированных культурных ценностей неизвестного и не установленного происхождения, то эта проблема не является уникальной только для России. Российский законодатель, как видно, не счел необходимым обратиться к имеющемуся опыту ФРГ, Австрии, Франции и Нидерландов в этой области. Этот опыт не безупречен, но ни в одной стране культурные ценности этой категории не использовались в качестве компенсации зп свои культурные потери.

В заключении хотел бы остановиться на положении статьи 18 закона, в соответствии с которой передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности, имеющей уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение, осуществляется на основе федерального закона. Это именно тот пласт ли субстрат прежней редакции закона. Такого рода правовое регулирование уместно только в отношении предметов культуры, являющихся федеральной собственностью России. При чем здесь историческое, художественное, научное или иное культурное значение возвращаемой в соответствии с законом ценности, если она по своей природе не могла и по-прежнему не может стать "достоянием и федеральной собственностью России"? Почему возврат такого рода ценности необходимо увязывать с принятием еще одного федерального закона, если другим федеральным законом предписан ее возврат?

В доброе старое советское время, когда существовал послушный Верховный Совет, который с готовностью штамповал и ратифицировал все решения советского и партийного руководства страны, это положение закона не вызвал бы никаких возражений. Но давайте вспомним, какие страсти кипели вокруг принятия нового закона? В контексте реальных особенностей российского парламентаризма, контексте крайней политизированности всей проблематики, в контексте острой межфракционной и межпартийной борьбы в Государственной Думе, данное положение статьи 18 может иметь фатальное значение для иностранных субъектов. Этот закон над законом делает по существу бессмысленным всю его процедуру. Заинтересованное государство, имеющее все права на возврат своей собственности, может успешно пройти горнило закона, но стать жертвой межфракционной борьбы или группы думских депутатов, которые будут руководствоваться не законом, а какими-то другими соображениями.

Предметом моего доклада является новый российский закон о реституции в его новой редакции. Напомню вкратце последовательность событий, предшествовавших принятию новой редакции закона.

Как известно, Конституционный Суд РФ в период с апреля 1998 года по июль 1999 года осуществил, в соответствии с президентским запросом, проверку конституционности положений отдельных статей прежней редакции закона, а также закона в целом по порядку его принятия палатами Федерального Собрания (последний аспект выходит за рамки моего доклада).

Президентский запрос, как известно, основывался на фундаментальном положении Конституции Российской Федерации, которое устанавливает, что международные договора Российской Федерации являются частью ее правовой системы, и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним российским законном, то применяются правила международного договора.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев в открытом заседании президентский запрос, принял 20 июля 1999 года постановление по делу о проверке конституционности закона (далее "Постановление КС"). В соответствии с Постановлением, КС Министерство культуры Российской Федерации, как уполномоченный федеральный орган по реализации закона (далее "Законоприменитель") внес соответствующие поправки, изменения и дополнения к закону. Внесенные в текст закона поправки, изменения и дополнения были приняты Федеральным Собранием Российской Федерации (далее "Законодатель") отдельным федеральным законом № 70 - ФЗ от 25 мая 2000 г.

Предлагаемый Вашему вниманию доклад сделан под углом зрения соответствия внесенных в новую редакцию закона поправок, изменений и дополнений соответствующим положениям Постановления КС концептуального характера. С учетом жесткого регламента конференции я собираюсь остановиться на самых узловых моментах, связанных с практической реализацией нового закона. Новая редакция закона продолжает оставаться сложной для понимания и вызывает целый ряд вопросов, как у специалистов, так и у иностранных субъектов права, чьи имущественные интересы напрямую затрагивает новый российский закон. Эти вопросы вполне уместны, если учесть, что развернутый правовой комментарий законодателя к собственному закону по-прежнему отсутствует.

Переходя к анализу положений некоторых статей новой редакции закона, хотел бы отметить, что Постановление КС носило неполный и не до конца последовательный характер. Связано это как с особенностями регламента деятельности Конституционного Суда, так и с характером самого президентского запроса, который также носил неполный и непоследовательный характер. В рамках своего регламента Конституционный Суд вынес свое заключение относительно конституционности только отдельных статей закона и только в контексте президентского запроса, а не закона в целом, во взаимосвязи всех его составляющих элементов. Следует отметить, что закон в своей прежней редакции представлял собой концептуально цельный документ, в котором все его элементы были взаимосвязаны и подчинены единой концептуальной идее. Законодатель внес целый ряд поправок и дополнений, в том числе концептуального характера, в те статьи закона, которые оспаривались в Постановлении КС, оставив в прежней редакции целый ряд других статей закона, которые в нем не оспаривались. Законодатель по соображением как идеологическим, так и практическим, не собирался менять концептуально принятый с такими муками закон. В практическом смысле это означало бы принятие нового закона, что в реальных условиях российского парламентаризма могло бы занять, в лучшем случае, еще два года. В результате в новой редакции закона сохранился целый пласт или субстрат старого закона. Получился некий симбиоз или гибрид, не свободный от внутренних противоречий и парадоксов.

Закон проводит четкую демаркационную линию между собственностью бывших неприятельских государств, т.е. Германии и ее бывших военных союзников, и собственностью государств, входивших в антигитлеровский блок - в законе они обозначены, как "заинтересованные" государства. Закон можно условно разбить на 3 блока. Самым важным в концептуальном смысле является блок закона, в котором определяется предмет закона. Это статьи 2, 3, 4 , 5 и 6. В Постановлении КС концептуальному переосмыслению этих статей закона было уделено приоритетное место. Вердикт Конституционного Суда по предмету закона вкратце можно свести к следующему постулату: достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью России, за исключениями, предусмотренными статьями 7 и 8 закона, могут быть только те перемещенные культурные ценности, которые являлись законной собственностью бывших неприятельских государств, которые были ввезены на территорию Союза ССР с территории Германии и ее бывших военных союзников в осуществление его права на компенсаторную реституции, т.е. в соответствии с приказами военного командования Советской Армии, Советской военной администрации в Германии, распоряжениями других компетентных органов Союза ССР, и только в тот период времени, в течение которого указанные компетентные органы обладали соответствующими полномочиями.

Из Постановления КС следует, что не могли и не могут стать достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью России культурные ценности, хотя и перемещенные с территории бывших неприятельских государств, но являвшиеся собственностью заинтересованных государств, пострадавших от немецкой оккупации, а также ценности не установленной государственной и правовой принадлежности ("бесхозяйные вещи", в терминологии закона). Эти категории ценностей по своей природе не могли стать объектом "компенсаторной реституции", т.е. использоваться в качестве компенсации ущерба, нанесенного культурному достоянию России немецкой оккупацией. Именно в порядке "компенсаторной реституции", этого краеугольного камня закона, Российская Федерация не могла приобрести право собственности на перемещенные культурные ценности указанных двух категорий.

В новой редакции статьи 6 закона, право собственности Российской Федерации распространяется исключительно на категорию перемещенных культурных ценностей, являвшихся, с точки зрения их бывшей государственной принадлежности, собственностью бывших неприятельских государств.

Парадоксальной стороной внесенных поправок и дополнений в первый блок закона явилось полное выпадение из текста закона категории перемещенных культурных ценностей не установленной государственной и правовой принадлежности. Между тем, это совершенно реальная и достаточно значительная часть трофейного музейного фонда, о чем хорошо известно всем музейным хранителям. Последствия исчезновения этой категории трофейных ценностей станут ощутимыми при анализе других статей закона.

Из логики статьи 6 следует, что обозначенные в статье 8 закона категории перемещенных культурных ценностей, в отношении которых как бывшие неприятельские, так и заинтересованные государства, могут в рамках закона заявить реституционные претензии России, являются собственностью с неопределенным правовым статусом. Правовой статус указанной категории перемещенных культурных ценностей будет определен только после целого ряда процедур, предписанных законом. Прежде всего, заинтересованные иностранные субъекты должны получить реальную и объективную возможность узнать о наличии своих утраченных ценностей в российском государственном владении. В этих целях законоприменитель, т.е. Минкультуры России, должно завершить каталогизацию, искусствоведческую и правовую атрибуцию всего массива перемещенных культурных ценностей и опубликовать сведения о них в утвержденном Правительством РФ источнике информации. С момента публикации начинается установленный законом 18-ти месячный срок заявления заинтересованными иностранными субъектами реституционных претензий или подачи исковых заявлений в отношении точно обозначенных культурных ценностей.

Из логики закона также следует, что утверждение права России в отношении точно обозначенных культурных ценностей должно происходить в доказательном порядке на основе соответствующих документов, доказывающих правомочность вывоза указанной культурной ценности в порядке "компенсаторной реституции". Только на основе мотивированного решения полномочного федерального органа по данной конкретной реституционной претензии данная культурная ценность может стать достоянием и федеральной собственностью Российской Федерации.

Вопрос о правовом статусе перемещенных культурных ценностей является не надуманным, а весьма актуальным вопросом, так как имеет принципиальное значение для иностранных субъектов, претендующих на возврат своей собственности из российского государственного владения. Логика прежней редакции закона предполагала некий, уже состоявшийся единовременный акт перехода в федеральную собственность всего массива перемещенных культурных ценностей. Конституционный Суд в своем постановлении, как уже отмечалось, признал неконституционным положения прежней редакции закона, объявлявшие федеральной собственностью все культурные ценности трофейного происхождения. Но сохранившийся в новой редакции закона правовой пласт или субстрат прежней редакции закона, как мы это увидим при анализе статьи 18, фактически трактует их, как федеральную собственность России. В сохраненных в прежней редакции статьях 12 и 20 он присутствует, кроме того, текстуально.

Второй блок касается собственности бывших неприятельских государств. Они получают право заявить реституционные претензии России только в отношении категории собственности, подпадающей под определение подпунктов 2 и 3 статьи 8 (собственность благотворительных и религиозных организаций, активных борцов с режимом и жертв нацизма), в порядке и на условиях, определенных статьями 10, 16 и 18 закона. Для того, чтобы заявить эти реституционные претензии бывшее неприятельское государство должно принять специальное законодательство по возврату   утраченных   в результате войны российских   культурных     ценностей  , которые находятся или в будущем могут находиться на его территории. Такая претензия может быть заявлена в любое время, но не позднее 18 месяцев с момента опубликования российской стороной сведений об этих ценностях.

В новую редакцию статьи 10 закона (пункт 2) внесено, в соответствии с Постановлением КС, важное положение, касающееся права физических и юридических лиц бывших неприятельских государств истребовать принадлежащие им ценности в судебном порядке, я цитирую далее, "… в сроки, определенные законодательством Российской Федерации". Оно сформулировано, как некая уступка законодателя, хотя в действительности, как подчеркивалось в Постановлении КС, это право гарантировано Конституцией Российской Федерации. Установленный российским законодательством срок исковой давности равен 3 годам, что объективно дает физическим и юридическим лицам бывших неприятельских государств больше времени для истребования своих ценностей в судебном порядке.

В новой редакции закона не обозначена еще одна категория собственников из бывших неприятельских государств, упомянутых в Постановлении Конституционного Суда. В нем говорилось, что, я цитирую, "… равным образом не могут быть лишены права на судебную защиту и собственники в бывших неприятельских государствах тех находящихся на территории Российской Федерации перемещенных культурных ценностей, которые не могли быть объектом компенсаторной реституции на основе Мирных договоров 1947 года и других актов, принятых в порядке осуществления прав и верховенства оккупационных властей в Германии". К этой категории относятся лица, которые не были военными преступниками, но чья собственность в силу тех или иных обстоятельств была конфискована и перемещена в Союз ССР.

Перемещенные культурные ценности указанной категории, не истребованные в сроки, на условиях и в порядке, предписанном законом, переходят в федеральную собственность России. Заключительный параграф статьи 10 содержит совершенно парадоксальное положение: законодатель не лишает права собственников, указанных в подпункте 3 статьи 8 закона, т.е. жертв нацизма, я цитирую, "… требовать компенсации причиненного им ущерба в соответствии с действующим законодательством бывшего неприятельского государства".

Комментировать процитированное положение статьи 10 закона трудно. Замечу только, что оно явно противоречит принятым в последние годы международным обязательствам России, касающимся собственности жертв "Холокоста", прежде всего в контексте создания благоприятного национального правового режима по приоритетному возврату культурных ценностей указанной категории.

Реституционные претензии бывших неприятельских государств, заявленные в сроки, на условиях и в порядке, предписанном законом, рассматриваются полномочным федеральным органом и созданным под его эгидой Межведомственным Советом, который выносит по ним мотивированные решения. Если реституционная претензия подлежит удовлетворению, то полномочный федеральный орган готовит проект соответствующего постановления Правительства РФ. Одновременно полномочный федеральный орган определяет, на основе утвержденных Правительством РФ критериев, относится ли предмет реституционной претензии к культурным ценностям, имеющим уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение. Если предмет реституционной претензии не отвечает этим критериям, то дело ограничивается постановлением Правительства РФ. В противном случае, в соответствии с нормами статьи 18, передача предмета претензии осуществляется на основе федерального закона, принимаемого Государственной Думой по представлению Правительства РФ.

Третий блок трактует собственность заинтересованных государств, их физических и юридических лиц. Он включает в себя подпункт 1 статьи 8 (под определение которого подпадают, я цитирую, "… культурные ценности заинтересованных государств, насильственно изъятые и незаконно вывезенные с их территорий бывшими неприятельскими государствами"), статьи 9, 16 и 18. Внесенные законодателем поправки и дополнения в текст статьи 9 закона, которая определяет порядок и условия истребования этой категории перемещенных культурных ценностей из российского государственного владения, формально не превращают ее в федеральную собственность России. Но сохранившийся в новой редакции закона правовой пласт иди субстрат его прежней редакции фактически трактует ее, как федеральную собственность.

Прежде всего, сохранилась без изменений процедура истребования заинтересованными государствами, их физическими и юридическими лицами, принадлежащих им ценностей из российского государственного владения (справедливости ради следует отметить, что она не оспаривалась ни в президентском запросе, ни в Постановлении КС). Как и ранее, от заинтересованного государства требуется подтверждение того, что оно не получало т.н. "паушального возмещения" от Германии за культурные ценности, являющиеся предметом реституционной претензии. Регламент конференции не позволяет мне более детально остановиться на этом требовании закона. Замечу только, что вопросы послевоенного урегулирования между Германией и государствами Европы, пострадавшими от нацистской оккупации, являются проблемами, которые касаются исключительно этих стран, но никак не России.

Законодатель обогатил статью 9 закона новым содержанием - "Положением о специальном фонде (реестре) культурных ценностей, предназначенных для обмена на культурные ценности Российской Федерации, разграбленные бывшими неприятельскими государствами в период Второй мировой войны и находящимися на территории государства, не востребовавшего свои культурные ценности". Это положение, уже утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г., является концептуально новым и весьма спорным, на мой взгляд, элементом новой редакции закона.

Прежде всего, оно явно противоречит положению Постановления КС, в соответствии с которым культурные ценности, являвшиеся собственностью заинтересованных государств, не могут быть обращены в федеральную собственность России и использоваться в качестве компенсации за ущерб, нанесенный культурному достоянию России государством-агрессором. Декларируемый в утвержденном Правительством РФ положении об этом фонде "особый правовой статус" включенных в него ценностей - не более чем камуфляж. Обменивать вещные ценности, то есть осуществлять полные права по их владению и распоряжению, можно лишь в отноршении таких вещных ценностей, которые являются твоей собственностью.

Кроме того, положение статьи 9 закона о создании специального обменного фонда не выдерживает никакой критики с точки зрения нормальной логики. Правовой комментарий к закону отсутствует, что с полным правом позволяет мне сделать этот вывод. Попробуем представить себе, какие категории перемещенных культурных ценностей законодатель предполагает включить в этот обменный фонд.

Законодатель, как можно сделать вывод, еще до окончательного рассмотрения реституционных претензий, как во внесудебном, так и в судебном порядке, a priori исходит из того, что заинтересованные государства и их субъекты не смогут или не захотят истребовать свои утраченные ценности в сроки, в том числе в порядке и на условиях, установленных российским законом. После истечения 18-ти месячного срока заявления реституционных претензий и дополнительного 18-ти месячного срока подачи исковых заявлений в судах РФ для физических и юридических лиц заинтересованных государств, российское государство, таким образом, получает право включить все, не востребованные этими заинтересованными государствами и их субъектами ценности, в этот специальный обменный фонд.

Не востребованными в данном контексте, как можно полагать, могут также оказаться категории перемещенных культурных ценностей, реституционные претензии в отношении которых были по тем или иным основаниям отклонены российской стороной (доказанный "паушальный" характер послевоенного урегулирования с Германией, не предоставление "не менее благоприятных правовых условий" и т.д.).

Предметом обмена, как следует из содержания пункта 3 статьи 9 закона, станут совершенно конкретные предметы культуры, принадлежащие совершенно конкретным заинтересованным государствам и их субъектам. Законодатель совершенно серьезно исходит из того, что эти заинтересованные государства без всяких возражений откажутся от дальнейших реституционных претензий, и с готовностью пойдут на предложенный российской стороной вариант обмена.

Рассмотрим, в этой связи, также тезис о культурных ценностях Российской Федерации, разграбленных бывшими неприятельскими государствами в период Второй мировой войны и находящихся на территории государства, не востребовавшего свои культурные ценности. Отметим, как резко меняется модальность формулировок статьи 9. В пункте 2 статьи 9 заинтересованному государству вначале выдвигается требование создания не менее благоприятных правовых условий для возврата той части разграбленных бывшими неприятельскими государствами культурных ценностей Российской Федерации, которые находятся или могут оказаться в будущем на территории указанного заинтересованного государства. В пункте 3 статьи 9, содержащем положение о специальном обменном фонде, речь уже идет только о культурных ценностях Российской Федерации, находящихся на территории данного заинтересованного государства.

Законодатель, как можно предположить, рассчитывает на то, что к моменту создания специального обменного фонда (реестра) российской стороне станет достоверно известно о нахождении утраченных российских ценностей на территории конкретных заинтересованных государств. Совершенно непонятно, на чем базируется этот расчет, если учесть, что выпуск сводного каталога российских утрат еще далек от завершения и носит он безадресный характер. Может быть российский законодатель рассчитывает таким образом стимулировать заинтересованные государства к более энергичным поискам   утраченных   российских   культурных     ценностей  ? Если это так, то вряд ли это вызовет энтузиазм этих государств.

Положение пункта 3 статьи 9, кроме того, находится в явном противоречии с положениями статьи 14 закона. В соответствии с ней Российская Федерация полагает безусловными свои права на российские ценности, утраченные в результате Второй мировой войны, и предполагает их возврат в рамках международного сотрудничества, как с бывшими Союзными Державами, так и с заинтересованными государствами. Для достижения этих целей Российская Федерация предполагает заключать международные договора с заинтересованными государствами в порядке, предусмотренном в статье 22 закона.

Никто не оспаривает право России добиваться безусловного соблюдения принципа взаимности в вопросах возвращения культурных ценностей. Но если российскому законодателю достоверно известно о нахождении утраченных российских ценностей на территории конкретного заинтересованного государства, в отношении которых у России имеются безусловные права на их возврат, то логично было сразу предъявить данному государству реституционную претензию в соответствии с существующими нормами международного права и добиваться безусловного возврата своих утраченных ценностей. В случае, если у данного заинтересованного государства имеется встречная реституционная претензия к России, то в международном договоре или соглашении с данным заинтересованным государством можно было бы предусмотреть их возврат на взаимной основе. Международное сотрудничество такого рода на взаимной основе гораздо продуктивнее идеи обменного фонда в предлагаемом законодателем контексте.

Законодателем в контексте положения пункта 3 статьи 9 закона предусмотрена совершенно парадоксальная ситуация: заинтересованное государство, зная о нахождении своих   культурных     ценностей   в российском государственном владении, тем не менее совершенно добровольно отказывается от своих законных реституционных прав, приступает к поиску   утраченных   российских ценностей на своей территории, о местонахождении которых российской стороне не известно и в отношении которых Российская Федерация до сих пор не выдвигала реституционных претензий, после чего с готовностью вступает в переговоры об обмене обнаруженных российских   ценностей   на свои   утраченные     культурные     ценности , уже попавшие в некий обменный фонд и ставшие собственностью России.

При этом законодатель, как уже указывалось, исходит из совершенно невероятного предположения, что такие ценности непременно будут найдены. А если такие ценности не удастся обнаружить? Позволю себе предположить, что в этом случае предметом такого обмена по расчету законодателя станет указанная в статье 15 закона категория российских ценностей, находящихся за пределами Российской федерации и в отношении которых Российская Федерация не выдвигала реституционных претензий. Законодатель нигде не раскрывает этого понятия, но совершенно очевидно, что к этой категории могут быть отнесены любые культурные ценности российского происхождения, попавшие за пределы Российской Федерации не в результате Второй мировой войны и ее последствий, а в силу самых различных обстоятельств, в том числе совершенно законным путем. Вероятность того, что заинтересованное государство с готовностью пойдет на обмен такого рода представляется весьма проблематичной.

Правовоой комментарий к закону, как уже указывалось, отсутствует, поэтому можно также предположить, что законодатель имеет в виду оставшиеся после истечения сроков заявления реституционных претензий и исковой давности предметы культуры неизвестного и не установленного происхождения, не опознанные и, соответственно, не востребованные заинтересованными государствами, их физическими и юридическими лицами. Если это так, то исходя из логики пункта 3 статьи 9 закона указанная категория также не может быть включена в обменный фонд, так как неизвестно государство, которому принадлежали эти ценности и которое может быть участником такого обмена. В составе ценностей неизвестного и не установлеенного происхождения с большой долей вероятности могут находиться утраченные ценности жертв "Холокоста", законных наследников или правопреемников которых еще предстоит обнаружить. Получается, что эта категории перемещенных культурных ценностей вообще выпадает из сферы правового регулирования закона.

Предлагаемый российским законодателем способ решения реституционных проблем с заинтересованными государствами не имеет аналогов в послевоенной Европе. Что же касается нахождения в государственном владении страны перемещенных в результате Второй мировой войны не идентифицированных культурных ценностей неизвестного и не установленного происхождения, то эта проблема не является уникальной только для России. Российский законодатель, как видно, не счел необходимым обратиться к имеющемуся опыту ФРГ, Австрии, Франции и Нидерландов в этой области. Этот опыт не безупречен, но ни в одной стране культурные ценности этой категории не использовались в качестве компенсации зп свои культурные потери.

В заключении хотел бы остановиться на положении статьи 18 закона, в соответствии с которой передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности, имеющей уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение, осуществляется на основе федерального закона. Это именно тот пласт ли субстрат прежней редакции закона. Такого рода правовое регулирование уместно только в отношении предметов культуры, являющихся федеральной собственностью России. При чем здесь историческое, художественное, научное или иное культурное значение возвращаемой в соответствии с законом ценности, если она по своей природе не могла и по-прежнему не может стать "достоянием и федеральной собственностью России"? Почему возврат такого рода ценности необходимо увязывать с принятием еще одного федерального закона, если другим федеральным законом предписан ее возврат?

В доброе старое советское время, когда существовал послушный Верховный Совет, который с готовностью штамповал и ратифицировал все решения советского и партийного руководства страны, это положение закона не вызвал бы никаких возражений. Но давайте вспомним, какие страсти кипели вокруг принятия нового закона? В контексте реальных особенностей российского парламентаризма, контексте крайней политизированности всей проблематики, в контексте острой межфракционной и межпартийной борьбы в Государственной Думе, данное положение статьи 18 может иметь фатальное значение для иностранных субъектов. Этот закон над законом делает по существу бессмысленным всю его процедуру. Заинтересованное государство, имеющее все права на возврат своей собственности, может успешно пройти горнило закона, но стать жертвой межфракционной борьбы или группы думских депутатов, которые будут руководствоваться не законом, а какими-то другими соображениями.

 

Автор:  Кулишов В.Д.